民宿产业走出“灰色地带” 距离真正规范化、合法化仍有很长路要走

2018-11-27 09:57
编辑: 刘艺帆
来源: 经济参考报
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  近日,我国共享住宿领域首个标准性文件《共享住宿服务规范》(简称《服务规范》)发布,其旨在提升共享住宿服务的标准化和品质化。新文件、新举动,意在给处于“灰色地带”的民宿业提供更多明确的规范指导。对于民宿从业者来说,《服务规范》以及各地一系列政策文件的出台可能并不能立即改变民宿产业发展的现状,但它也让长期处于无序发展的产业看到了一丝“春日”的曙光。业内人士表示,《服务规范》可以为行业提供相关的指导,对行业规范化发展有着积极的作用,但也不能高估它的市场意义,民宿产业距离真正的规范化、合法化仍有很长的路要走。

  规范带来新气息

  据了解,新发布的《共享住宿服务规范》对共享住宿活动做了具体界定,并对平台、经营者(房东)及消费者(房客)三方主体的行为提出了具体的要求和规范,内容涵盖房源审核、安全保障、用户隐私保护、交易与争议解决等诸多方面,并探索建立行业“黑名单”制度。其旨在提升共享住宿服务的标准化和品质化,强化行业自律,规范行业发展秩序,营造行业发展的良好环境。

  民宿经营者康健认为,《服务规范》有对平台、经营者(房东)和消费者三方活动的一个界定以及行为的要求,相比之前的房东自治联盟等机构,带来的约束或调控更有权威性,对民宿行业会起到一定监管作用。康健表示,有标准、有规则的情况下,对民宿行业发展都是有积极意义的。“无论它的实效性如何,至少我们可以看到上级主管部门对(民宿)这个行业的重视。”

  原国家旅游局规划专家王兴斌也认为,根据民宿的发展情况,到了出台这样一个规范或标准的时候了。《服务规范》应该是推荐性的,而不应该是强制性的,与酒店相比,民宿的情况要更加复杂,类型更多,从自然环境、社会环境、文化差异等来看,民宿的规范很复杂,不宜规定过细,否则可能不利于它的发展。

  早前,官方和民间都曾试图对民宿规范化发展提供助力。2017年,原国家旅游局发布了《旅游民宿基本要求与评价》,明确规定了民宿行业标准,规定了旅游民宿的定义、评价原则、基本要求、管理规范和等级划分条件。自2017年10月1日起实施。2018年3月,途家发布了《民宿分级标准》,欲弥补行业标准空白。

  此次出台的《服务规范》是由国家信息中心分享经济研究中心提出并牵头组织。国家信息中心首席信息师张新红此前表示,《服务规范》是社会协同监管的一个范本,希望对政府制订相关的法规、政策提供参考。著名旅游专家、北京外国语大学文创产业研究中心研究员刘思敏博士认为,《服务规范》是推荐性的标准,本身没有强制力,但对民宿行业的从业者,可以提供相关的指导或引导,它的出现是一件好事,但不能高估它的市场意义。

  发展处于灰色地带

  相比《服务规范》,西安市最近的行动更为直接。11月8日,西安对近30位民宿房东办理了个体民宿营业执照,这是该市首批民宿营业执照。将于2019年1月1日起施行的中国首部《电子商务法》是西安这一行为的背景之一,其希望通过加快相关政策研究制定,积极推进西安民宿合法化进程。西安当地媒体报道显示,有拿到营业执照的房东表示有了合法身份,民宿合法发展的春天终于到了。

  康健认为,西安此举对民宿行业是一个正能量的事情,但如果说春天就此到来还为时尚早。因为民宿涉及方方面面,并不只是工商部门,还涉及消防、特许经营等,类比餐饮行业,业主有营业执照并不代表饭店就能正常合法经营,还需要取得餐饮服务许可证。他表示,西安此举的效果怎样,还要看接下来其他各个相关部门的协调与配合情况,尤其是消防环节,因为民宿的消防有特殊性,和酒店不同,如果依据相关文件在制定出符合民宿实际的消防标准,可能更有利于民宿走向合法化迈出第二步。因为民宿涉及相关政府部门较多,包括工商、消防、公安、旅游、城管、农业部门等,存在多头管理的现象。

  王兴斌认为,民宿走向合法化的一个重要问题是到底谁是监管中的最重要主体,哪些部门进行监管配合。他观察到的现实情况是,民宿的监管中要么没有主体,要么是多主体,比如有些地方的乡村民宿是农业部门主管,有些是旅游部门主管。最重要主体的不确定性, 导致多头管理,出了问题没有责任主体,相互推诿,这在一定程度上影响了民宿的规范和合法化推进。刘思敏认为,民宿合法化的努力是有必要的,但是它的管理难度的确比较大,如果参照酒店管理过严的话,民宿行业发展就会受到很大的抑制。

  康健也表示,民宿的发展有很多问题,不是单一的部门能够监管或解决的,可能需要多个相关部门之间的配合和协作。他希望主管部门能够出台更多各部门之间配合的相关政策条款或规范等,这样也方便民宿经营者按照规范去办事,在接受相关部门监管时,也有一个更明确的方向。在他看来,民宿真正走向合法化要突破的关口还非常多,但整体来讲只有一个,即“平衡”,平衡各方面的需求和利益,不管是政府的需求,还是房东(经营者)的经营合法化的需求,民宿平台的发展需求,以及小区其他业主居住安全的需求,房客对环境舒适度的要求等,都需要进行利益平衡,“这一点是一切的前提。”

  民宿寻求规范管理

  西安民宿的走向,或将是检视国内民宿业走向的一个参考。而现今来看,民宿整体处于“灰色地带”,仍是事实。今年全国“两会”期间,全国工商联提交《关于促进民宿健康发展的建议》提案,其中提到目前市场上的大多数民宿长期处于灰色地带,没有营业执照、消防许可、特种行业许可、卫生许可等住宿业必备证照,也没有相对应的监管部门进行管理,导致民宿在消防、治安等方面都存在着严重的隐患和漏洞,建议尽快出台国家层面的规定,对民宿进行法律界定。

  刘思敏表示,目前为止民宿虽然没有合法化,也就是没有得到法律的正面肯定和授权,但是也不违法,或者就是处于一种灰色的地带,政府给到一个合法地位是必要的,但管理可能不宜太严格,目前可能属于比较两难的境地。

  当前的一个整体状况是地方有关政府部门出台管理办法予以指导,民间机构比如行业协会寻求自治和规范。比如深圳和厦门,分别发布民宿管理办法,从民宿的范围、条件、申办等方面予以了系统规范,对民宿发展采取“社区自治”监管模式;今年8月15日,成都住宿业协会民宿及客栈分会成立,更早前,海南省旅游民宿协会成立,杭州、云南、北京、江苏等地已成立类似机构。

  更多地方正有动作。近期,北京市人大常委会执法检查组建议,2018年底前,制定出台城区和乡村民宿具体管理规定,明确民宿的开办条件、经营标准和范围,为民宿经营者依法办理工商登记、正常开展经营提供明确的政策指引。同时,北京市旅游委相关负责人表示,目前,乡村民宿和城区民宿的管理办法制定已经取得进展。

  不过目前民宿尚未能在国内范围形成统一的标准,地方政策也各不相同,而类似民宿协会的行间自治组织也存在一些问题。王兴斌认为,民间协会这类行业组织对市场主体进行监督,规范行业发展,这是未来的方向,但这些协会是否权威,谁又来监督它等也是要考虑的问题。

  与民宿标准缺失、身份待定等相映的是,民宿正“野蛮成长”。中国旅游协会发布的《2017年民宿产业发展研究报告》显示,我国民宿数量从2016年末的5万多家发展到2017年末的20万家;民宿直接从业人员达到近200万人,民宿行业营业收入达362.8亿元。

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